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社保扩面怎样走好平衡木,社会保障制度建设取得巨大成就
2020-04-15 13:56

12.5%

  既要覆盖全民 又要保障适度社保扩面,怎样走好平衡木(民生调查·关注社保扩面③)

社会保障关乎国运、惠及子孙,是举国上下都高度关注的重大制度安排,也是全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。在宏观层面,着重处理好社会保障与经济发展、社会保障与国家财政的关系、各项社会保障制度安排中的共建与共享关系,同时统筹安排好社会救助、社会保险、社会福利三大基础性保障系统的结构与职责分工,并做到有序地协同推进,实现对社会保障体系及其功能的科学定位。在微观层面,应当细化具体保障项目的顶层设计,重点是优化养老保险、医疗保障、综合型社会救助与保障性住房、养老服务、儿童福利等制度的结构,合理分配责任,保证制度公正、有效且可持续。

建立健全城镇保障性住房制度,覆盖面逐步扩大,2012年底已达到12.5%。

  人民日报 本报记者 商 旸

社会保障;养老保险;城乡居民

——摘自《政府工作报告》

  核心阅读

社会保障关乎国运、惠及子孙,是举国上下都高度关注的重大制度安排,也是全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。党的十九大报告明确提出:“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”要完成这样重大的目标任务,必须正视社会保障领域存在的问题与面临的挑战,认真贯彻落实十九大报告精神,做好科学的顶层设计,在主要制度安排与关键环节上下真功夫。

社会保障制度建设取得巨大成就

  社会保障体系既要覆盖全民,又要保障适度。换句话说,既要继续扩面,继续提高保障,又要量力而行,注意可持续可承受。怎么做到呢?专家指出,需要始终坚持共建共享原则,真正形成多层次保障体系,妥善处理好社保与财政的关系,赋予社保制度与时俱进的自我调节功能。

社会保障领域在取得巨大成就的同时也面临艰巨的改革任务

解读嘉宾:中国人民大学教授郑功成代表

  在建设社会保障体系的过程中,覆盖全民和保障适度是何种关系?怎么保证二者的平衡?本报记者采访了中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

30多年来,我国的社会保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底,全国参加养老保险人数超过9亿人,其中领取养老保险金人数达2.6亿多人;全民医保目标基本实现,参保率稳定为97%左右,13亿多人有了基本医疗保障;以最低生活保障制度为核心的综合型社会救助制度使近亿人口受益;养老服务与关乎儿童福祉的托幼事业都在快速发展,残疾人福利随着特困残疾人补贴与重度残疾人补贴的广覆盖亦得以提升。所有这些,不仅使我国人民的福利水平与民生质量得到了大幅度提升,也对世界的社会保障发展做出了重要的贡献。如果不算中国,全世界的社保覆盖面只有50%,算上中国则上升到61%。2016年国际社会保障协会将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府,即是国际社会对中国社会保障发展成就的高度认可。

社会保障制度建设取得的成就我认为可以用“三个最”、“三个转变”来概括。从全民医保体系的形成、基本养老保险制度全覆盖,到社会救助项目全面发展、保障性住房大规模建设等,均揭示了这几年是我国社会保障体系建设步伐最快、公共投入力度最大、惠及民生范围最广的时期。

  问 社保为何要扩面?

在取得巨大成绩的同时也要看到,随着我国经济发展进入新时代,社会主要矛盾已经发生了转化,人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾在社会保障领域仍然有着具体的体现,深化改革的任务依然艰巨,主要表现在四个方面:

而“三个转变”更具有历史性意义:首先,是健全和发展社会保障制度的共识形成与转变。过去总把社会保障看成雪中送炭、消灾化险的工具,一提社保就会遇到“别把老百姓的胃口吊得太高”或者“千万别患福利病”的“善意”提醒。现在是顺应民意诉求,把社会保障制度当作合理调节社会财富分配的基本制度安排,是全民共享国家发展成果的根本途径,从而开始形成国民福利应当与国民经济同步发展的新理念,这一理念已从多数共识上升到政治决策中的共识。

  记者:社保扩面的目的是什么?难点在哪儿?需要把握什么原则?

一是制度分割导致了地区利益与群体利益的失衡。以法定的基本养老保险为例,迄今仍然停留在地区分割状态,导致不同地区筹资负担畸轻畸重和基金余缺两极分化现象。医疗保险在一些地区仍然是按照职工、城镇居民、农村居民三大群体的分割状态,同一地区不同身份的人口享受的是不同的医疗保障待遇,更造成了医疗保险基金的分割化,进而影响到基金的使用效率,降低了医疗保险制度的风险分散与保障能力。

其次,实现了社会保障制度从选择型制度安排向普惠型制度安排转变的飞跃。以前的福利制度只覆盖一部分人,现在的社会保障制度覆盖全民,医疗保险、养老保险等已先行一步,其他制度安排也在持续扩大覆盖面,惠及全民已经成为既定目标并在稳步推进。

  郑功成:社保扩面的目的是让人人有保障,在普遍解除人民生活后顾之忧的条件下促进社会公正和人的全面发展。近30多年来我国社会保障改革的过程,是制度变革的过程,更是不断扩大覆盖面、不断增进民生福祉的过程。一方面,经过艰辛探索,我国实现了从适应计划经济时代的国家—单位(集体)保障制向适应市场经济时代的国家—社会保障制的转型,曾经以国家负责、单位(集体)包办、板块结构、封闭运行为特征的社会保障制度基本转化成为现行的政府主导、责任分担、覆盖全民、社会化、多层次化的新型社会保障体系。另一方面,社会保障由过去主要作为城市居民的福利专利发展到覆盖城乡居民的全民保障,事实上已经成为全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障,这是国家发展取得的巨大成果,也是社会进步的重要标志。

二是权责不清导致了主体各方责任边界模糊,进而造成责任失衡和受益主体权益失衡。对社会保障责任的分担在政府、用人单位、个人及家庭之间并不清晰,中央政府与地方政府的责任分担亦处于模糊状态。近十多年的发展证明,这种权责边界不清带来的是政府责任日益加重,个人分担的责任比率在不断下降;中央政府的责任在日益加重,地方政府分担的责任比率亦在不断下降。由此带来了不同地区、不同用人单位、不同群体的社会保障权益的失衡。以城乡居民医疗保险为例,2003年出台农村新型合作医疗试点方案时,政府补贴与个人缴费之比是2:1,现在普遍演变为3:1、4:1,甚至个别地区成了8:1或更高,这种情形改变了制度变革追求责任均衡或相对均衡的初衷,追求共享的权益高涨,而承担共建责任的积极性在下降。照此发展下去,必然会因社会保障制度的刚性发展而致可持续性不足。

再次,社保制度正在由长期的试验性改革状态向定型、稳定的规范化、法制化轨道转变。伴随《社会保险法》、《军人保险法》等法律的制定与实施,《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等的大幅修改,以及国家“十二五”规划描绘的社会保障发展蓝图,再加上本届人大将社会保险基金预算列入全口径预算报告,都体现了我国社会保障制度正在走向规范化、定型化。

  当然,社保扩面的任务还未最终完成。因为国家明确的目标有二:一是养老保险与医疗保险需要覆盖到全体国民身上;二是每一项社保制度均应当覆盖到法定的保障对象身上。而现实是还有一部分未被覆盖进来,如还有大量进城务工劳动者未参与职工基本养老保险、工伤保险等,失业保险覆盖面也限于城镇户籍劳动者,未将进城务工劳动者纳入其中;同时,被相关制度覆盖的人中还有一部分人的保障质量不高,如居民养老保险特别是农民参加养老保险的缴费水平太低,有的仅每年象征性地缴费100元,明显不足以解决未来养老金的需要问题;医疗保险中也存在重复参保、漏保现象。因此,还需要继续扩面并提高制度保障的质量。

三是政府主导的法定基本保障独大,市场与社会提供的补充保障并未得到应有的发展。我国社会保障覆盖面特别是养老保险与医疗保险覆盖面的持续提高,在很大程度上取决于国家财政补贴的增长,是政府负担基础性养老金使这一制度迅速覆盖到所有老年人身上;同样也是政府补贴的提高使全民医保目标得以快速实现。但市场主体与社会力量参与社会保障体系建设的积极性并未得到有效调动。比如,多层次养老保险体系是我国养老保险改革的既定目标,也是当今世界养老金制度改革与发展的共同趋势,但在我国只有约5%的人享有第二层次即企业年金,商业性的养老保险更是几乎可以忽略不计,法定基本养老保险一层独大的局面既使这一层次承担了所有的压力,也使第二、三层次养老金丧失了存在与发展的空间;慈善事业发展不够充分,对法定社会保障制度的补充严重不足。市场主体与社会力量参与的缺失,结果必然是整个社会保障体系建设的物质基础无法持续壮大,亦使城乡居民的福利需求得不到有效满足。

(光明日报记者 柳霞采访整理)

  在扩大覆盖面的过程中,需要把握的一条重要原则就是坚持保障适度与量力而行。理性的制度安排必然是既要尽力而为又要量力而行,既要通过不断扩大各种社保制度的覆盖面来让国家发展成果更多、更公平地惠及全体人民,也要基于社保制度的长远发展与代际公平做到量力而行,任何漠视人民福利诉求或者只重短期福利政绩工程的现象都是不负责任的表现,我们需要通过科学的顶层设计和扎实有效的行动方案来达到社保扩面与量力而行的平衡。

四是养老、育幼、助残等方面的基本公共服务发展不足。在过去30多年间,整个社会保障体系所表现出的特征是经济保障受到高度重视并确实取得了巨大成效,但服务保障供给严重不足,养老服务、托幼服务、残疾人服务等社会福利事业因政府投入有限性与市场、社会投入积极性没有得到有效调动,一直处于发展不充分的状态,直接影响到了城乡居民后顾之忧的解除,也制约了城乡居民生活质量的持续提高。

原文链接:[金沙电玩城,光明日报]郑功成:社会保障制度建设取得巨大成就

  问 两者为何要平衡?

党的十九大报告为加强社会保障体系建设提供指引

  记者:社保扩面与量力而行之间为什么要保持平衡?

党的十九大报告坚持以人民为中心的发展思想,进一步明确了走共同富裕的发展道路,突出把增进民生福祉作为国家发展的根本目的,强调永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,这些核心要义使社会保障体系建设的目标更加清晰,社会保障制度建设必须以不断增进人民福祉、满足人民美好生活需要为己任。

  郑功成:强调社保扩面与量力而行要保持平衡关系,是基于制度公正与可持续发展的需要。一个公正的制度绝不是只有少数人才能享受的,它需要以普惠为条件,这使得不断扩大覆盖面成为社保制度发展的必然;而一个制度的公正又不能只停留在一代人的普惠上,还必须考虑到一代代人都能够获得普遍性的福利保障。但如果超越政府与社会的承受能力,缺乏必要的财力支撑,这种平衡关系被打破,必然顾此失彼。

党的十九大报告做出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的判断,使社会保障体系建设的发展方向更加明确。只有解决了人民群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面的民生难题,实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等民生“七有”,才能真正使人民的获得感、幸福感、安全感这“三感”更加充实、更有保障、更可持续。这些目标的实现,均与社会保障体系建设存在着内在的紧密关系。比如,要提高就业质量就必然要让劳动者真正充分享有法定的社会保险和相应的职业福利;要增进教育的公平性就必然要以强化教育的公益性与福利性为条件;健全的医疗保障要切实解除人民群众的疾病医疗后顾之忧,避免因病致贫、因病返贫等等。党的十九大报告对社会主要矛盾与民生诉求的表述,实质上揭示了我国社会保障体系建设与发展的方向。

  任何福利制度都存在着一条难以逆转的刚性增长规律,如养老金只能增长而不能降低,医疗保障成本也会随着健康标准提升与医疗技术进步而不断提高,以最低生活保障为核心的社会救助制度必然要伴随收入水平与生活水平的普遍提高而提高,而支撑制度长久发展的财力却不可能从天上掉下来。可见,在扩大社保制度覆盖面的同时,必须要考虑可供支撑的财政条件与物质基础,如果扩大覆盖面的同时不注重量力而行,就完全可能造成超越经济社会发展水平而导致整个制度不可持续,结果必然是导致代际不公,留下无穷后患。

十九大报告做出了在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略部署,2020、2035、2050三个时间节点有了清晰的发展目标,这使社会保障体系建设的发展有了基本依据和具体指引。我国社会保障体系建设的发展不能滞后于经济社会发展的步伐,应当成为创造人民美好生活与国家快速实现现代化的重要支撑力量。按照党的十九大报告的精神和要求,加强社会保障体系建设,需要从以下方面加以努力:

  在这方面,一些国家曾有过深刻教训。如巴西自20世纪80年代以来,不仅建立了全民医疗和教育免费的制度,而且划定了高额的救济金、养老金和退休金,并推出诸如“我的家我的生活”等一系列惠及低收入家庭的住房、生活补助计划,但这种取向并未充分考虑到制度的可持续性,虽然其人口结构还相对年轻,但政府为支撑普惠而偏高的福利制度,透支了政府财力,经济增长率也从2013年的3%下降到2014年的0.5%,2015年为-3.77%,2016年为-3.59%,尽管福利制度不是其经济陷入负增长的主要因素,但至少因为当初欠缺量力而行的考虑,造成了被动局面;同属于拉美的委内瑞拉一度因石油而非常富有,同期建立了高水平福利制度,现在遭遇石油危机,国家陷入了发展困境,福利制度也难以为继。希腊还未从2008年债务危机中摆脱出来,其经济政策与政治因素当然是主要致因,但将福利制度与政府财政紧紧捆绑,其中每年将GDP的11%的财政收入用于支付养老金,而其他国家养老金占GDP的平均比例仅为2.25%,也面临着必须改革福利制度的压力。

第一,从三个层次做好社会保障体系建设的顶层设计。在宏观层面,着重处理好社会保障与经济发展、社会保障与国家财政的关系、各项社会保障制度安排中的共建与共享关系,同时统筹安排好社会救助、社会保险、社会福利三大基础性保障系统的结构与职责分工,并做到有序地协同推进,实现对社会保障体系及其功能的科学定位。在中观层面,应当解决不同社会保障类别或主要项目的结构、功能定位与资源配置方式,以及与相关制度安排的关系,避免主次不分、厚此薄彼或顾此失彼。如以老有所养为例,必须有养老保险与养老服务以及老年护理保险等多项制度安排才能有效解决,在公共资源配置与市场或社会资源调动上需要妥善处理好这些不同制度安排的合理配置,据需提供制度供给,这既是维护制度公平的需要,也是实现制度效率与可持续发展的要求。在微观层面,应当细化具体保障项目的顶层设计,重点是优化养老保险、医疗保障、综合型社会救助与保障性住房、养老服务、儿童福利等制度的结构,合理分配责任,保证制度公正、有效且可持续。

  这些发生在国外的现象,为我国发展社会保障制度提供了一个参照,这就是必须积极推进社保制度建设并不断扩大覆盖面,但同时必须量力而行,避免影响制度可持续发展并陷入复杂的发展危机之中。

第二,从四个方面加快推进社会保障体系建设。一是坚持政府主导与多元主体共同参与的有机结合。必须坚持以共建共治共享为基石,切实维护互助共济之根本。防止社会保障政策被商业力量或利益集团所绑架。二是尽快实现法定基本保障制度如基本养老保险、医疗保险、社会救助制度的定型,同时根据需要增加或调整相关制度安排,并真正做到依法全覆盖。三是大力发展通过市场机制与社会机制建立的各种补充保障,全面建成多层次的社会保障体系。如通过发展商业保险等市场化保障机制,可以使更多的人通过市场途径获得更充分的保障;通过发展慈善事业等社会机制,既可以使低收入困难群体与天灾人祸中的不幸者获得更多保障,更可以使城乡居民获得更加全面的社会服务。四是加快完善行政管理体制与运行机制,进一步细化行政管理体系的内部机构设置并优化其管理职能,真正实现适度集中、权责一致、高效协同,同时重视社会保障法制建设,维护这一制度体系运行的稳定性、规范性。

  问 平衡关系咋实现?

第三,从六个方面加快优化养老、医疗、救助等关键性制度安排。一是在今年建立中央调剂金的基础上,加快实现基本养老保险全国统筹步伐,促使养老保险制度真正走向全国统一,同时优化养老保险制度的责任分担机制。二是在整合城乡居民医疗保险制度的基础上,积极推进居民医保与职工医保的整合,并逐步取消个人账户,均衡主体各方的责任分担,最终用一个统一的医疗保险制度覆盖全民。三是尽快完善低保制度,建立规范的家计调查制度以确保符合条件的对象应保尽保,同时促进低保与扶贫有序衔接,真正兜住低收入困难群体的民生底线。四是合理规划保障性住房与自有住宅的结构比例,满足城乡居民住宅需求,抑制房地产泡沫,恢复住宅的传统功能。五是加快优化养老服务体系。立足社区,加大公共投入,在解决失能老人护理需求的同时满足绝大多数老年人居家养老的服务需求,并将现代型的社会养老服务与传统型孝老、敬老的家庭保障有机结合,真正放开对民间甚至外资的投资管制。六是落实儿童优先战略,采取公私并举、官民结合、合理布局的方略,大力发展托幼事业,进而使生育成本下降,儿童福利提升,既解决城乡居民幼有所育的难题,又为实现人口均衡增长创造条件。

  记者:既要扩面,又要可持续,怎样才能实现?

(作者:郑功成,系第十三届全国人大常委会委员、社会建设委员会委员,中国社会保障学会会长,中国人民大学教授)

  郑功成:建立健全覆盖全民的社保制度并不断提高其保障水平,是满足人民对美好生活向往的内在要求,更是社会主义本质的具体体现。而要不断扩大覆盖面并确保这一制度可持续发展,需要着重考虑如下政策取向:

作者简介

  始终坚持保障适度。保障不足将无法解决现实中的各种民生问题,而保障过度则会导致制度不可持续。

姓名:郑功成 工作单位:

  始终坚持共建共享,并以共建为共享之牢靠基石。福利权利要与责任分担紧密结合,不能只讲享受福利待遇而不尽缴费等义务,美好生活不能指望不尽责任的高福利制度来满足,还需要依靠个人努力奋斗并尽到应尽责任。

  真正形成多层次保障体系,让社会保障责任得到更为合理的分担。如果充分调动了市场主体与社会主体(如慈善组织)参与建设社保体系的积极性,还能够继续维护家庭保障的功能,则整个社会保障制度的物质基础就会不断壮大,制度不可持续的风险便会大幅度降低,因此,社保体系的建设需要全社会参与、各主体尽责。

  妥善处理好社保与财政的关系。除了社会救助及其他直接面向困难群众的制度安排,应当在社保制度与国家财政之间形成必要的隔离墙,如基本养老保险应当确立财政分担的责任比例并稳定下来,医疗保险需要促使政府、用人单位与个人的责任分担逐步走向均衡,社会救助需要有激发受助对象摆脱困境的内生动力,工伤与失业保险等制度安排需要增强积极预防的功能等。

  赋予社保制度能够与时俱进的自我调节功能。以养老保险为例,影响其发展的参数包括参保率、替代率、缴费率、缴费年限、退休年龄、政府分担责任的比例以及可以部分替代其职能的其他制度安排等,如果这些参数处于长期僵化状态,必然难以适应人口老龄化带来的挑战。因此,必须在制度设计时和发展过程中使之具有参数调节与结构调整的功能。

  总之,社会保障覆盖全民是这一制度的内在要求,更是国家坚定不移的发展目标,而保障适度、量力而行并始终贯彻责任合理分担原则,是维护社保制度可持续发展并不断促进社会公正的必要条件。在我国社会保障体系即将进入成熟、定型发展的新时期,需要以更加积极的姿态扩大社保覆盖面,用更加有效的措施来推进整个社保体系的健康发展,但又必须瞻前顾后、坚持理性,在做好科学的顶层设计前提下,让社保制度成为我国人民世代福祉的可靠保障。

责任编辑:谢海平

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