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两会前瞻,积极理性地推进我国城镇化
2020-04-15 13:56

近年来,我国城镇化进程滞后不仅对社会发展造成了损害,也直接影响着国家现代化进程的质量。“经济的城镇化明显快于社会的城镇化,土地的城镇化明显快于人口的城镇化,是质量不高的城镇化。”郑功成代表如是说。

城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志。《中共中央关于制定国民经济和社会...

2016年全国“两会”即将召开,在此前已召开的地方“两会”上,新型城镇化被频繁地作为重要议题进行广泛探讨,作为“十三五”规划编制的重要内容,这无疑也将成为今年全国“两会”上被关注的焦点问题。

《国家新型城镇化规划》的最大亮点是强调以人为本,推进以人为核心的城镇化。《规划》明确提出,应以人的城镇化为核心,合理引导人口...

郑功成建议:首先国家应出台专门指导性意见,督促地方用积极的态度来推进城镇化进程。其次要通过放松城镇特别是中小城市(镇)的户籍管制,明确农民工获得城镇户籍居民身份的资格条件,以解决愿意留在城镇就业与生活的农民工(流动人口)户籍问题。再次要以建设宜居城镇作为基本目标,正确处理好城镇化的环保和社会管理问题。

城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了推进新型城镇化的具体部署。只要我们按照中央的要求和部署,目标正确、方向对头,以改革推进新型城镇化建设,走出一条城镇化发展的新路子,就一定能够开辟更加美好的未来。

近年来,我国城市群有了新的进展,中西部一批城市正在崛起,城镇化正在扎实有序的推进。但在推进城镇化的同时,农业转移人口市民化进展缓慢,城镇化质量还不够高,功能还不够完善等问题还有待进一步商讨解决。

《国家新型城镇化规划》的最大亮点是强调以人为本,推进以人为核心的城镇化。《规划》明确提出,应以人的城镇化为核心,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。到2020年,全国常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这是中央立足我国经济社会发展实际,加快推进社会主义现代化、全面建成小康社会的战略抉择,是系统性、整体性、协同性推进改革的重要内容,更是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

郑功成代表最后指出,城镇化不能只是简单的城镇人口比例增加和城市面积扩张,而是需要以民生改善为根本目的,实现产业结构、就业方式、社会保障、公共服务、人居环境、社会文化等由“乡”到“城”的转变。

当前,我国经济步入新常态,城镇化不仅是现代化的必由之路,也是保持经济持续健康发展的强大引擎;不仅是加快产业结构转型升级的重要抓手,也是解决农业农村农民问题的重要途径,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。近年来,我国新型工业化、信息化、农业现代化和绿色化深入发展,城镇化内在动力明显增强。有数据显示,我国常住人口城镇化率达到百分之五十五,城镇数量和规模不断扩大,城市群形态更加明显。城镇化的快速推进,吸纳了大量农村劳动力转移就业,提高了城乡生产要素配置效率,推动了国民经济持续快速发展,带来了社会结构深刻变革,促进了城乡居民生活水平全面提升,取得的成就举世瞩目。

“十三五”期间各地积极推进“人的城镇化”

推进以人为核心的城镇化,关键是提高发展的质量,实现人口的集聚和居民生活水平的提高,重点在于推进农业转移人口的市民化。但由于长期以来城乡二元结构的影响,我国土地城镇化快于人口城镇化,农业转移人口市民化进程明显滞后。2013年,我国常住人口城镇化率达到53.7%,但户籍人口城镇化率只有36%左右。主要是被统计为城镇人口的大量进城农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受到城镇居民的基本公共服务和社会保障,使他们并没有真正成为所在城镇的居民,而成为城乡之间巨大的流动群体,制约了人的城镇化进程。

记者 张春莉

但我们也要看到,随着我国城镇化进程的加快,暴露出来的问题也越来越明显。一个无法回避的现实就是7.5亿城镇常住人口中有2.5亿左右的人没在城镇落户,不能在城镇享受到相应的公共服务,也没有相应的市民权利,市民化进程滞后。这种城镇化进程中凸显的新的二元结构矛盾,在制约城镇化释放内需能量的同时,也积蓄了潜在的社会风险。除此之外,土地城镇化快于人口城镇化,建设用地粗放低效;城镇空间分布和规模结构不合理,与资源环境承载能力不匹配;城市管理服务水平不高,城市病问题日益突出;自然历史文化遗产保护不力,城乡建设缺乏特色;体制机制不健全,阻碍了城镇化健康发展,这一系列问题,都对城镇化健康发展形成阻碍。

中共中央关于制定“十三五”规划的建议中提出,到2020年,户籍人口城镇化率加快提高。未来如何推动以人为核心的新型城市化的建设,成为今年年初各地“两会”关注的重头戏,多地还在政府报告中运用较大篇幅着墨于此。

推进以人为核心的城镇化,必须解决好人的问题,把符合条件的农业转移人口落户城镇成为市民是首要任务。《规划》中提出,统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。这为我们推进农业转移人口市民化指明了方向。那么,如何推进农业转移人口市民化?笔者认为,亟需解决好两个问题:一个是户籍问题,即农业转移人口按照《规划》中的要求和路径落户于城镇;另一个是权利问题,即同等享受子女教育、医疗卫生、就业、住房和社会保障等方面的基本公共服务,使得进城农民真正实现从农业到非农业的职业转换、从农村到城镇的地域转移、从农民到市民的身份转换。因此,需要从户籍、就业、住房、土地等多方面作系统性政策创新,切实解决农业转移人口的身份合法、市民待遇、发展能力、城镇安居和融入城市等问题。

原文链接:郑功成代表建议 积极理性地推进我国城镇化

面对城镇化进程中出现的突出问题,需要清醒地意识到,在一个13亿多人口的大国推进城镇化,既不能急于求成,更不能沿袭老路,必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发,遵循规律,因势利导,把握好方向,以转型改革破题新型城镇化。在这一过程中,既要遵循客观规律,使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成、符合经济发展阶段要求的过程,还要体现以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务;既要突出质量内涵,以改革的思维和创新举措稳步提高农业户籍人口城镇化水平,还要运用统筹方法,科学处理好市场和政府的关系,切实推动城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

安徽省作为国家新型城镇化综合试点省,正深入 推进户籍制度改革,在全国率先全面推行居住证制度,除省会合肥外,大中小城市和小城镇落户门槛已完全放开。进城落户农民逐步纳入城镇住房和社会保障体系。 安徽省省人大代表韦东建议,“在城镇化过程中,要切实解决公共服务不均等问题,尤其是在教育、卫生、就业等方面,要更加注重均衡配置。”

把符合条件的农业转移人口落户城镇。在户籍制度改革方面,《规划》中提出,以合法稳定就业和合法稳定住所等为前置条件,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万~100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万~300万的大城市落户限制,合理确定城区人口 300万~500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。这是我国新型城镇化发展战略需要坚持的基本遵循,也为农业转移人口落户城镇提供了重要指向。当前,一方面要按照《规划》要求,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,尽快把符合条件的农业转移人口转为市民;另一方面要尽快剥离依附在户籍制度之上的各种城乡差别权益,让落户城镇的农业转移人口享受与城市户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护,如教育和培训权利、医疗卫生权利、社会保障权利、居住权利等,从根本上解决和保障农业转移人口在城镇的生存发展权利。对此,各级政府都应从经济社会发展的战略高度,从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史角度,进一步细化不同类型城镇落户的条件和政策,加快弱化城乡二元结构的功能,尽快拆除制约农业转移人口市民化的这一最大体制障碍,实行以居住地为主要依据的城乡统一的户籍登记制度或居住证制度。

第一,新型城镇化要以人为核心。要突出人在城镇化过程中的本体地位,更多从人的需求和发展出发,以城镇化建设的实效满足人民群众对幸福生活的追求。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,提高农民工融入城镇的素质和能力。要深化户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户;实施居住证制度,努力实现基本公共服务常住人口全覆盖;健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制;维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权;加大城镇棚户区和城乡危房改造力度,真正让农民进得来、留得住,有认同感和归属感,从而真正实现人口城镇化。

甘肃省在政府工作报告中提出,将推进城乡协调 发展,关键是统筹推进工业化、信息化、农业现代化与新型城镇化深度融合,把促进有能力在城镇就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,推动教育、 卫生、文化、养老等公共资源配置向农村延伸,建立城乡基础设施、公共服务设施互联互通和共建共享机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体融合发 展新格局。

提高城镇就业创业保障水平。就业创业保障是推进农业转移人口市民化的重要基础。农业转移人口市民化不是简单地落户于城镇,更重要的是确保他们落户城镇后有就业保障,通过改变他们的就业和收入结构,使之参与到创造城镇经济并分享城镇发展的现代生活中,并让他们真正获得在新环境下的生存和发展能力。因此,推进农业转移人口市民化,必须全面提高城镇的就业创业保障水平。一是地方政府应结合实际制定出台激励政策,大力发展产业经济,增加城镇工业、新兴产业、现代服务业等就业岗位,保证农业转移人口市民化后能够实现更高质量的就业。二是要通过加强技能培训和职业教育等方式,进一步提高农业转移人口的自身素质,提高就业竞争力和就业质量。三是要充分发挥公共财政的作用,积极为农业转移人口中的困难家庭、特殊家庭购买公益性就业岗位,确保这些家庭能够有人就业,有基本稳定的生活经济来源。四是要尽快把农业转移人口纳入所落户城镇的公共就业创业服务体系,建立与所在城镇户籍居民统一、平等竞争的劳动力市场,共享公共就业创业服务。

第二,新型城镇化要优化布局。推进新型城镇化,既要优化宏观布局,也要加强城市内部空间治理。要从基本国情出发,结合本地实际,按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,科学合理地布局城镇化,把城市群作为主体形态,促进大中城市和小城镇合理分工、功能互补,以兴业促兴城,实现产业和城镇融合发展。要按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有序、环境优先的原则,统筹中心城区改造和新城新区建设,提高城市空间利用效率,改善城市人居环境。

河北省2016年省级财政将安排5.1亿元支持新型城镇化建设,通过设立城市建设投资基金,引导金融和社会资本投入,推进县城市政设施、智慧城市、海绵城市等建设。

第三,新型城镇化要注重生态文明建设。要将推进新型城镇化与生态文明建设结合起来,通过生态文明建设调整产业结构、转变消费方式,促进城镇化健康发展;通过推进城镇化把生态文明理念和原则融入全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。要坚守耕地数量和质量红线,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度。积极发展绿色低碳产业,提高能源利用效率。完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制,实行最严格的生态环境保护制度,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

山东聊城在今年的政府报告中提出,要坚持以人 的城镇化为核心,切实提升城乡统筹水平。加快推进撤县设区、撤乡设镇,全面放宽城镇户籍限制,新增城镇户籍人口21万人。扎实开展路城环境综合整治,加快 推进交通、燃气、供热、垃圾和污水处理设施向农村延伸,建成农村新型社区新居3000套。

第四,新型城镇化要强化产业的支撑力。我国新型城镇化建设必须建立在坚实的实体经济基础之上,必须以产业为支撑,通过产业发展创造就业岗位,推进城镇化的合理分布。城镇缺乏现代产业的培育和支撑,就会出现睡城空城和鬼城。产业缺乏城镇化的依托和载体,就难以形成持续生命力、创造力和竞争力。要强化城镇间专业化分工协作,充分发挥城市资源要素禀赋与比较优势,按照大中小城市和小城镇、城市群协调发展战略格局,做好城镇间产业分工与协作,培育城镇特色鲜明和具有较强竞争力的优势产业。

拥有城镇户口≠“人的城镇化”

尚秋荣

我国推进城镇化的轨迹,经历了从起初着眼于城镇逐步发展到关注个体,明确以人为核心的新型城镇化的探索过程。2013年,李克强到国家粮食局科学研究院考察时,首次明确表示:“推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓和富裕农民。”

“人的城镇化就是要解决如何使城市的转移人口,也就是我们通常说的农民工实现市民化。”十二届全国人大代表辜胜阻在接受媒体采访时曾表示。而他认为,新型城镇化最大的困难就是“市民化”。

今年1月29日,发展改革委副主任胡祖才在介绍《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》时指出,目前我国常住人口城镇化率已经达到56.1%,但户籍人口城镇化率还比较低,估计两者差距比以前还有所扩大。

对此,辜胜阻指出,目前我国“半城镇化”现象突出,很多农民工“就业在城市,户籍在农村;劳动力在城市,家属在农村;收入在城市、积累在农村;生活在城市、根基在农村”,户籍制度构筑了两种身份在利益上的不均等。

对于常住人口和户籍人口城镇化率之间有着一定 差距的现象,国家发改委规划司司长徐林持有相似的观点,他指出,这是中国的户籍制度以及建立在户籍制度基础上的福利差异导致的。“所以《国家新型城镇化》 规划特意把户籍人口城镇化率作为一个指标提出来,目的就是引导大家允许更多进城农民工能够安家落户。”

据了解,《国家新型城镇化规划》提出,到2020年,我国户籍人口城镇化率要达到45%。对此,徐林表示,“实现这个指标,意味着要1亿左右的城镇非户籍常住人口落户。”胡祖才指出,实现这一目标需要付出巨大的努力。

尽管如此,对于“农民工市民化的关键是户口问 题”的说法,辜胜阻却并不十分认同。他认为,“把农民变为市民,如果只是把他的户口改变了,没有城市稳定的就业,没有相应的公共服务,那不是真正意义上的 市民化。80%的农民工在城市就业是不稳定的,如果没有稳定的就业,也很难市民化。”

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